臺灣選政/第02章

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第一章　緒論

臺灣選政 第二章　自治法規之制定與修改

第三章　省議會議員選舉

第一節　自治法規之制定

第一款　制定經過

　　憲法規定實施地方自治應以省縣自治通則及省縣自治法爲準繩，惟該項法律尙待中央頒布，因是地方自治各種法規之制定，無所依據。省政府爲求提前實施縣市地方自治，以期符合行憲後「還政於民」之政策，乃於民國三十八年間籌組地方自治研究會，聘請對於地方自治富有研究及深切瞭解地方實際情形之人士曁省參議員以及專家學者共計二十九人，從事研究，其委員人選爲連震東、薩孟武、林彬、阮毅成、王開化、方揚、李友邦、黃聯登、韓石泉、劉闊才、林世南、吳鴻森、林忠、陳油、載明福、林利生、黃見亨、陳春金、顏滄海、鄭昌英、杜錫圭、劉瑞琬、王開運、何景寮、張吉甫、楊大乾、林金鐘、李茂松諸先生，并由張厲生先生擔任主任委員。該會自三十八年八月十五日正式成立，每半個月開會一次，每次會期三天，至同年十二月十九日結束，計費時四個月零六天，在十次會期中，共開大會二十五次，審查會八次，座談會三次。研擬完成之方案和法規有「臺灣省調整行政區域草案」、「臺灣省各縣市實施地方自治綱要草案」、「臺灣省縣市議會議員選舉罷免規程草案」三種，並將尙未研擬完成之「臺灣省縣市長選舉罷免規程草案」一併送省政府參考。此四種方案和法規草案中，以自治綱要關係本省縣市地方自治最爲深切，其制訂精神爲上毋背於憲法，下求適應時地之需要，以爲辦理縣市地方自治之基本法規，該綱要提經省政府委員會一再討論修正，送經臺灣省參議會審議，旋於三十九年三月四日提出省政府委員會第一三九次會議通過，呈奉行政院核准，於四月二十四日由省政府公布施行。臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程、臺灣省各縣市議會組織規程、臺灣省各縣市縣市長選舉罷免規程，復於三十九年四月二十一日經行政院核准，於四月二十五日由省政府公布施行。至於臺灣省鄉鎮民代表選舉罷免規程、臺灣省鄉鎮民代表會組織規程、臺灣省鄉鎮區長選舉罷免規程、臺灣省各縣市村里長選舉罷免規程等四種，亦經内政部核准，轉呈行政院備查，於三十九年七月十二日由省政府公布施行。此外省政府爲防止非法競選，養成優良風氣起見，復制訂臺灣省妨害選舉取締辦法及臺灣省縣市選舉監察委員會組織規程兩種，送由省參議會審議修正通過後呈行政院核准於三十九年六月十七日由省政府公布施行。又臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程實施細則、臺灣省各縣市議會議員選舉事務所組織規程、臺灣省各縣市議會議員選舉投票所辦事細則，臺灣省各縣市議會議員選舉開票所辦事細則等，均經省政府於三十九年五月五日制定公布。臺灣省各縣市縣市長選舉事務所組織規程、臺灣省各縣市縣市長選舉投票所辦事細則、臺灣省鄉鎮區長選舉事務所組織規程等亦均於三十九年七、八月先後公布施行。嗣在實施過程中，根據實施經驗及社會輿論復曾一再修改或增廢。爲便於查考起見，特將本省地方自治各種法規公布修正及增廢情形分別列表於后：

臺灣省地方自治各種法規公布日期表

法規名稱	公布日期及文號	第一次修正公布日期及文號	第二次修正公布日期及文號	第三次修正公布日期及文號	備註
臺灣省議會組織規程	四十年八月廿九日行政院第二〇二次會議通過（刊四十年秋字第七十七期省府公報）	四十二年八月廿二日行政院臺四十二（内）字第四八八九號令公布（刊四十二年秋字第四十八期省府公報）	四十八年八月廿六日行政院臺四十八内四七〇六號令公布（刊四十八年秋字第六十二期省府公報）		第二次修正前爲臺灣省臨時省議會組織規程第二次修正改臺灣省議會組織規程。
臺灣省議會議員選舉罷免規程	四十年八月廿九日行政院第二〇二次會議通過（刊四十年秋字第七十七期省府公報）	四十二年八月廿二日行政院臺四十二（内）字第四八八九號令公布（刊四十二年秋字第四十八期省府公報）	四十六年二月二十五日行政院臺（四六）内字第〇九九五號令公布（刊四十六年春字第五十一期省府公報）	四十九年二月八日行政院臺四十九内〇六五三號令公布（刊四十九年春字第四十四期省府公報）	第三次修正前爲臺灣省臨時省議會議員選舉罷免規程第三次修正爲臺灣省議會議員選舉罷免規程
臺灣省各縣市實施地方自治綱要	行政院三十九年四月十四日臺卅九（内）一三八七號代電核准 臺灣省政府三十九年四月二十四日（三十九）卯養府綜法字第二七五〇六號令公布（刊三十九年夏字第二十期省府公報）	行政院四十一年十月廿三日臺四一（内）五九五七號令修正 臺灣省政府四十一年十一月五日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令公布（刊四十一年冬字第二十九期省府公報）	㈠行政院四十二年六月廿四日臺四二（内）三五九七號令修正 臺灣省政府四十二年七月九日（四二）府秘法字第六〇二四七號令公布（刊四十二年秋字第八期省府公報） ㈡行政院四十二年八月十二日臺四二（内）四七〇一號令修正 臺灣省政府四十二年八月廿五日（四二）府秘法字第七九二六九號令公佈（刊四十二年秋字第四十八期省府公報） ㈢行政院四十三年十一月二日臺四三（内）七〇〇〇號令修正 臺灣省政府四十三年十一月五日（四三）府民二字第一〇五三七一號令公布（刊四十三年冬字第三十期省府公報）	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）
臺灣省各縣市議會組織規程	行政院三十九年四月廿一日臺三九（内）一五五八號代電核准 臺灣省政府卅九年四月廿六日（卅九）卯有府綜法字第三〇六六五號令公布（刊三十九年夏字第二十二期省府公報）	行政院四十一年十月廿三日臺四一（内）五九五七號令修正 臺灣省政府四十一年十一月五日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令公布（刊四十一年冬字第二十九期省府公報）	行政院四十三年十一月二日臺四三（内）七〇〇〇號令修正 臺灣省政府四十三年十一月五日（四三）府民二字第一〇五三七一號令公布（刊四十三年冬字第三十期省府公報）	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）
臺灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表會組織規程	内政部四十一年十月卅一日内民二三二四〇號函核准 臺灣省政府四十一年十一月五日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令公布（刊四十一年冬字第二十九期省府公報）	内政部四十三年十一月四日内民五九〇二七號函修正 臺灣省政府四十三年十一月五日（四三）府民二字第一〇五三七一號令公布（刊四十三年冬字第三十期省府公報）	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）
臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）				第三次修改法規時將臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程臺灣省各縣市縣市長選舉罷免規程臺灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表選舉罷免規程臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉罷免規程曁臺灣省各縣市村里長選舉罷免規程五種法規簡化合併爲本規程
臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）				第三次修改法規時將臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉罷免事務所組織規程臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉投票所開票所辦事細則曁臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉事務所組織規程等三種法規合併爲本規程
臺灣省縣市公職人員選舉罷免監察委員會組織規程	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）				第三次修改法規時將原臺灣省縣市選舉監察委員會組織規程及臺灣省縣市各種選舉監察人員遴聘曁工作簡則合併爲本規程
臺灣省妨害選舉罷免取締辦法	行政院卅九年六月十三日臺卅九（内）二七五二號代電核准 臺灣省政府卅九年六月十九日（卅九）己篠府綜法字第四六二七三號令公布（刊三十九年夏字第六十八期省府公報）	行政院四十一年八月廿日臺四一（内）四六六二號令修正 臺灣省政府四一年九月四日（四一）申冬府綜法字第七九一一六號令公布（刊四十一年秋字第五十七期省府公報）	㈠行政院四十二年十二月十五日臺四二（内）七二九八號令修正 臺灣省政府四二年十二月廿九日（四二）府秘法字第一二二三五七號令公布（刊四十二年冬字第七十五期省府公報） ㈡行政院四十三年十一月二日臺四三（内）七〇〇〇號令修正 臺灣省政府四十三年十一月五日（四三）府民二字第一〇五三七一號令公布（刊四十三年冬字第三十期省府公報）	行政院臺四十八年十月二日（内）五五四六號令准備案 臺灣省政府府民二字第八二九三二號令四十八年十月八日公布（刊四十八年冬字第七期省府公報）	四十八年第三次修正前爲臺灣省妨害選舉取締辦法第三次修正爲本辦法
臺灣省各縣市公職人員選舉投票開票觀察員設置辦法	行政院四十八年十月二十二日臺四八内五九九一號令准備查 臺灣省政府（48）11 5府民二字第八八四七八號令公布（刊年冬字第三十二期省府公報）
臺灣省各縣市村里民大會實施辦法	行政院臺四十八年十一月六日（内）字第六二九七號令准備案 臺灣省政府（48）1128府民二字第九二六九六號令修正公布（刊四十八年冬字第四十九期省府公報）				本辦法原案係臺灣省政府四十一年十一月五日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令公布但至四十八年修正後始送經省議會審議通過完成單行法規制定程序

臺灣省地方自治各種法規廢止日期表

法規名稱	公布日期及文號	第一次修正公布日期及文號	第二次修正公布日期及文號	廢止日期及文號	備註
臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程實施細則	臺灣省政府三十九年五月五日（三九）辰微府綜法字第三四一三七號令公布	行政院四十一年十月二十三日臺四一（内）五九五七號令修正 臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府綜法字第一〇五七八一號令公布		臺灣省政府四十三年十一月四日（四三）府民二字第一〇六五〇三號令廢止	本細則原文於四十三年第二次修改法規時併臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程及臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉投票所開票所辦事細則内該規程及細則復於四十八年第三次修改法規時分別併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程與臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程内而自行廢止
臺灣省各縣市議會議員選舉事務所組織規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	上列二種規程合併爲臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉事務所組織規程該規程復於四十八年第三次修改法規時併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程内而自行廢止。
臺灣省各縣市縣市長選舉事務所組織規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止
臺灣省各縣市議會議員選舉投票所辦事細則				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	上列三細則合併爲臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉投票所開票所辦事細則該細則復於四十八年第三次修改法規時併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程内而自行廢止
臺灣省各縣市議會議員選舉開票所辦事細則				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止
臺灣省各縣市縣市長選舉投票所辦事細則				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止
臺灣省鄉鎮民代表會組織規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	經修訂爲臺灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表會組織規程
臺灣省鄉鎮民代表選舉罷免規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	四十一年修訂爲臺灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表選舉罷免規程該規程復於四十八年第三次修改法規時併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程内而自行廢止
臺灣省鄉鎮區長選舉罷免規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	四十一年修訂爲臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉罷免規程該規程復於四十八年第三次修改法規時併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程内而自行廢止
臺灣省鄉鎮區長選舉事務所組織規程				臺灣省政府四十一年十一月四日（四一）府秘法字第一〇五七八一號令廢止	四十一年修訂爲臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉事務所組織規程該規程復於四十八年第三次修改法規時併入臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程内而自行廢止
臺灣省各縣市議會議員選舉罷免規程				本規程於四十八年第三次修改法規時合併修正爲臺灣省各縣市公職人員選舉罷免規程而自行廢止
臺灣省各縣市縣市長選舉罷免規程				同　　右
臺灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表選舉罷免規程				同　　右
臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉罷免規程				同　　右
臺灣省各縣市村里長選舉罷免規程				同　　右
臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉罷免事務所組織規程				本規程於四十八年第三次修改法規時合併修正爲臺灣省各縣市公職人員選舉罷免事務所組織規程而自行廢止
臺灣省各縣市議會議員曁縣市長選舉投票所開票所辦事細則				同　　右
臺灣省各縣市鄉鎮區縣轄市長選舉事務所組織規程				同　　右
臺灣省縣市選舉監察委員會組織規程				本規程於四十八年第三次修改法規時合併修正爲臺灣省縣市公職人員選舉罷免監察委員會組織規程而自行廢止

第二款　制定要旨

　　臺灣省各縣市實施地方自治綱要，爲本省實施縣市地方自治之基本法規，舉凡縣市鄉鎮之地位、自治組織之規劃、自治財政之分配、民意機關與執行機關之關係等等，均莫不以此爲依據。查該綱要於三十九年地方自治研究會研訂完成時，曾撰有「臺灣省縣市實施地方自治綱要總說明」一篇，不但對該綱要之立案精神，闡論精詳，而整個自治法規之制定要旨，於此亦可槪見，茲節摭於後，藉供參考。惟該說明脫稿於該綱要公布之前，間有部份敍述與公布内容稍有出入，爲期切合實際，凡與綱要内容出入者，皆予節刪。
　　（一）縣市與鄉鎮之地位　　國父遺教以縣爲地方自治單位，憲法第一二一條規定縣實行縣自治，是則縣爲地方自治團體，毫無疑義。市乃由縣所遞嬗而成，自亦應與縣同享有地方自治團體之地位。鄉鎮爲縣以下之一級，照現行縣各級組織綱要規定，鄉鎮亦爲法人。尤其本省鄉鎮素有基礎，有獨立之款產，有自辦之事業，故綱要規定縣市鄉鎮均爲法人，俾其咸得爲權利義務之主體，而有利於地方自治之推行。惟市以下之區，多由人爲所劃分，區設區公所，乃市政府之分支機關，自不得亦視爲地方自治團體，而亦畀以法人之地位。
　　（二）鄉鎮之區域與編制　　照縣各級組織綱要規定，每六戸至十五戸編爲甲，每六甲至十五甲編爲保，每六保至十五保編爲鄉鎮。雖屬由下而上，實則每戸人口多寡不一，而自然環境、經濟狀況、生活習慣、交通情形，均不能槪必以十進而限制之。是以編制情形，每多有事實上之窒礙。綱要有鑒於此，特規定鄉鎮區域，及鄉鎮以下之編制，均由縣政府依據上述條件，予以劃分，送縣議會通過，呈報省政府核定，如此則因地制宜之效可收，地方民意之情可達，而省政府旣保有核定之權，則各縣所規定者，亦不致紛歧過甚也。
　　（三）縣轄市之保留　　我國現行市制，分市爲院轄、省轄二種，憲法上於市之規定，則無明確之分類。本省現行縣轄市辦法，旣已行有成效，且亦並未違反中央法令，自應仍予保留。則凡現爲省轄市而以後因調整行政區域改爲縣時，其縣治所在地可仍設縣轄市，現原爲縣轄市者，亦可予以繼續存在，而人口集中交通便利工商業發達之地區，或則日後可成爲新設之縣治，或則在當前有加強自治組織之必要，均得設縣轄市。其設置之程序，綱要規定爲經縣議會通過，由縣政府呈報省政府核定。
　　（四）居民及公民之資格與其權利義務　　地方自治之主體爲人民，但行使地方自治之四權者，例只屬於公民。關於居民及公民之資格，綱要中特以明文規定，均不設男女、宗教、階級、職業、黨派之區別。至居民及公民應享之權利與義務，亦遵奉憲法規定予以列舉，俾資明確。惟關於公民創制、複决兩權之行使，遵照憲法第一三六條之規定，尙有待於法律之補充，故綱要中未能即予以詳明之規定。
　　（五）縣市地方自治事項之列擧　　我國憲法對於地方事務分爲三類：其由中央立法得交由省縣執行者，第一〇八條所規定之各款是也。由省立法並執行或交由縣執行者，第一〇九條所規定之各款是也。由縣立法並執行者，第一一〇條所規定之各款是也。本省於實施縣市地方自治之初，自當遵奉憲法所賦予之權限，予以列舉，俾人民得知其内容，而有便於推行，綱要第三章之原意如此。至縣與縣之間如發生事權爭議，應由省政府予以解决，鄉鎮與鄉鎮間發生事權爭議，則由縣政府徵詢縣議會意見後予以解决，均屬當然之規定。
　　（六）縣市鄉鎮民意機關之建立　　現行縣參議會參議員及鄉鎮民代表會代表，均係用間接選舉方法產生，與　國父直接民權之旨不符。此後地方旣完全實施自治，成立健全之民意機關，乃爲首要。綱要規定縣市議會議員名額，照人口計算以每一萬人選出議員一人爲準，縣市議員名額不以鄉鎮爲計算單位，並由人民直接選舉，旨在代表全縣市，而不只爲一鄉一鎮之代表也。但爲選舉事務辦理上之方便與競選人之便利計，得於縣市之下，分設選舉區，分配名額。於婦女則規定其至少應有當選議員總名額十分之一，以符合憲法所予婦女之保障。於山地同胞則規定聚居五百人以上之地區，即可產生議員一名，而每多五千人，增選一名，以期山地同胞獲得更多之參政機會。於人口較少之縣市，議員名額不滿十五人時，則增爲十五名（按原說明爲「議員名額不及十一名時，則規定爲十一名），以期議會内容，得以充實。至縣市議會與鄉鎮民代表會之組織及議員與鄉鎮民代表之選舉罷免規程，均另以法規定之。
　　（七）縣市鄉鎮民意機關之職權　　關於縣市議會與鄉鎮民代表會之職權，綱要中分別予以列舉，與現行法令所不同者，厥爲對於縣市鄉鎮預算之議决與决算之審核，經通過後即分別由民意機關公布，毋待於上級政府之核准。另於縣市議會職權中，增列檢查縣市公庫一項，以期公庫收支情形，得以明瞭，而於議决預算時，有所依據。至縣市議會對於預算之議决，不得爲增加支出之提議，乃各國之成例。而縣市預算中，對於教育文化、經濟建設、衛生保健、社會救濟各項自治事業之支出，不得低於百分之六十，以防止行政支出之過份龐大，亦係本省行政會議之議决案，而爲發展地方自治事業計，應行訂入者。
　　（八）縣市鄉鎮長之選擧罷免　　地方自治團體除有意思機關外，尚須有執行機關。我國憲法規定縣執行機關採首長制，並由民選產生。綱要本此原則，規定縣市鄉鎮長槪由公民直接選舉，分別明定其任期，以安定其工作心理。復規定其罷免，以完滿人民四權之運用。惟縣市長雖爲民選之自治首長，但同時復須承上級政府之命，辦理委辦事項。苟辦理不力情節重大，或觸犯刑法判决確定，或受免職懲戒處分，則省府爲實行自治監督計，自得有予以免職之權。縣市長由公民選舉產生，故經公民五分之一以上之連署得提出罷免案，罷免案如經公民票决通過，原任縣市長應立卽去職，由省府派員代理，並於兩個月内重新選舉。而業經被罷免去職之縣市長，在二年以内，不得參加縣市長競選，以免其亦藉罷免權之運用，思將其後任去職，而本人再行競選，爲地方增加糾紛也。至縣市政府、鄉鎮公所之組織，與縣市鄉鎮長之選舉罷免規程，均另定之。
　　（九）縣市議會與縣市政府關係　　意思機關與執行機關關係之安排，過去多採三權分立相互制衡之說。我國憲法因本諸　國父萬能政府之遺教，力求權能配合，故於中央政制，立法院無彈劾行政院長之權，行政院長亦無解散立法院之權。綱要本此精神，規定縣市議會有議决縣市政府提議事項之權，有聽取縣市政府施政報告及向縣市政府提出詢問事項之權。而縣市長有執行縣市議會决議案之義務，如認爲窒礙難行，應報經省政府核可後方可提交覆議，覆議時如經出席議員三分之二 以上維持原案，縣市長仍應執行。其所以須先經省政府核可者，以省政府乃自治監督機關，對於縣市議會與縣市政府間之爭議，必可本諸公平判斷而妥善處理。斯可謂民主政治之最佳設計，亦　國父遺教之具體實行。
　　（十）自治財政之籌劃　　地方實施自治，不能無錢，以往因中央地方財政收支系統，迭有更張，而地方財源，迄未確立，以致地方自治，未能順利推行。本省縣市現有收入，已較其他省份，略現寬裕，如土地稅、營業稅已得百分之六十是。惟亦有照中央法令，應歸諸地方稅而本省以情形特殊，無法列入者，如煙酒在本省爲專賣事業，煙酒稅不能歸諸縣市是。綱要除縣市現有各項收入外，增列縣市因地制宜舉辦之課稅及縣市特產稅兩項，此皆爲對物所徵之稅課，標的或與其他中央或省之稅課相同，而旣曰因地制宜，或曰特產，以本地特有之稅收爲發展本地自治事業之用，人民旣樂於輸將，情理亦自可相合。至於鄉鎮一級，旣亦爲法人，自有預算，自亦必應有其獨立之收入，戸稅及特別戸稅，向爲本省鄉鎮之重要稅源，日據時代，因其具有人頭稅性質，爲本省同胞所不滿。但近年以來，本省已一再修正規章，完全以財產或收益爲課稅對象，並非按人索稅，且復奉中央令准，行之有效，綱要故仍予以保留。以期鄉鎮財政基礙，不致動搖。再縣市與縣市間或鄉鎮與鄉鎮間，財政盈絀，未必盡同，而自治事業則宜齊頭並進，綱要規定其各該上級政府得就某項特定收入提出一部份，以爲調節財政之用，期於分別自治之中，仍存互助合作之義。

第二節　自治法規之修改