欽定古今圖書集成/明倫彙編/官常典/第610卷

明倫彙編 官常典 第六百九卷 欽定古今圖書集成
明倫彙編 第六百十卷
明倫彙編 官常典 第六百十一卷


欽定古今圖書集成明倫彙編官常典

 第六百十卷目錄

 郡守部總論

  冊府元龜總序 選任 褒寵 酷虐 譴讓 貪黷

  大學衍義補擇民之長

官常典第六百十卷

郡守部總論

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冊府元龜

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《牧守》

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唐虞之制,或十二州,或九州,州皆有牧。《虞典》所為「咨 十有二牧」,《左氏傳》所謂「禹鑄九牧之金」是也。三代之 制,王畿千里之外設方伯。五國以為屬,屬有長;十國 以為連,連有帥;三十國為一卒,卒有正;二百一十國 以為州,州有伯。八州八伯。伯亦牧也。商曰伯,夏周皆 曰牧。自唐迄周,九州之地以封諸侯,諸侯賢者乃為 州牧。又使大夫三人監方伯之國,故曰「三監。」秦氏罷 侯置守,凡三十六郡。郡置守,掌治其郡,秩二千石。內 郡有丞。邊郡又有長史,掌兵馬,秩皆六百石。又置尉, 掌佐守,典武職田卒,秩比二千石,亦有丞,秩六百石。 又置御史監之。漢郡縣承秦,置京兆尹、左馮翊、右扶 風,謂之三輔,分治長安城中。京兆初為內史,又為右 內史;左馮翊初為左內史。扶風初名主爵中尉,又為 中尉,後更今名。各置郡尉。而諸侯所封之國,置內史、 治民中尉,掌武職。又省監郡、御史、丞相,遣吏分刺州, 不常置。景帝中二年,更名郡守曰太守,郡尉曰都尉。 武帝元封三年,分諸郡為十三部,部置刺史,掌奉詔 條察。州內秩六百石。其察三輔曰司隸校尉。成帝綏 和元年,更刺史曰牧,秩二千石。哀帝建平二年,又以 州牧復為刺史。元壽二年,又以刺史為州牧。郡守之 職,掌治民,進賢勸功,次獄除奸。嘗以春行縣,所至勸 民農桑,振救乏絕;秋冬遣無害吏案訊諸囚,平其罪 法,論課殿最。刺史之職,嘗以八月巡行所部郡國,錄 囚徒,考殿最。初,歲盡詣京都奏事,皆有從事史假佐。 後漢皆因之,以河南郡為河南尹,省諸郡都尉,其職 并歸太守。屬國都尉,舊主蠻夷降者。中興稍有八縣, 治民如郡。安帝又置扶風及京兆虎牙都尉。靈帝末, 復以刺史為州牧。魏始置都督諸州軍事,或領州刺 史。晉准舊制,王畿置司隸校尉,州置刺史,「京師所治 置尹,郡置太守,諸王國置內史。」又涼州刺史領護羌 校尉,雍州刺史領西戎校尉,荊州刺史領南蠻校尉, 亦或分置。又刺史、太守、內史多領將軍、中郎將之職。 元帝中興,罷司隸,以其職為揚州刺史。宋、齊同之。自 魏已降,大抵刺史任重者為使持節都督,輕者為持 節都督諸軍事,又輕者為假節刺史,治民事;其非要 州不帶都督,則單為刺史,謂之「單車刺史。」梁、陳之制: 刺史二千石,受拜之明日,辭宗廟而行。揚州、南徐州、 東揚州刺史,品第三;荊、江、南兗、郢、湘、雍州刺史,品第 四;豫、益、廣、衡、青、北兗、北徐、梁、司、南梁、交、越、桂、霍、寧州 刺史及丹陽尹、會稽、吳郡、吳興太守,品第五;其餘萬 戶以上郡「守內史,品第六;不滿萬戶,太守內史,品第 七,其秩比二千石。」單車刺史加督進一品,都督進二 品;太守加秩亦進一品,都督進二品。後魏以司隸部 為司州,州置三刺史,用六品;宗室一人,異姓二人,比 古之上中下三大夫。郡置三太守,用七品。而太守上 有刺史,下有令長,雖置而不臨民。又置大都督,總緝 軍民。北齊京師所治,司州置牧,清都置尹,餘州置刺 史,郡置太守三等;上州刺史,清都尹,三品三等;中州 刺史,三等;上郡太守,從三品三等;下州刺史,四品三 等。州郡制祿之法,刺史、守、令下車各前,取一時之秩。 上上州刺史與司州牧同,歲秩八百疋,上中、上下五 十疋為差,中上百疋為差,中中、「中下五十疋為差,下 上百疋為差,下中、下下五十疋為差。上郡太守歲秩 五百疋,降清都尹五十疋。上中、上下各以五十疋為 差。中上四十疋為差,中中、中下三十疋為差,下上四 十疋為差,下中、下下三十疋為差。幹力聽敕,乃給幹 輸絹十八疋,放其身力,則以州郡白直充。」後周雍州 牧九命,三萬戶「以上州刺史正八命,二萬戶以上州 刺史,八命,一萬戶以上州刺史正七命,五千戶以上 州刺史七命;京兆尹八命,一萬五千戶以上郡守正 七命,五千戶以上郡守正六命,一千戶以上郡守正 五命,一千戶以下郡守五命。而刺史奉辭之日,備列 鹵簿。又改都督為總管。」隋雍州牧從二品,上州刺史 正三品;中州刺史,從三品;下州刺史,正四品;京兆尹, 正三品;上郡太守,從四品;中郡太守,從五品;下郡太 守,正六品州又置總管,以統餘州,并、益、揚、荊謂之大 總管,視從二品;中總管視正三品;下總管視從三品。 其為總管、刺史,皆加持節,刺史、太守皆計戶而給祿大州六百二十石,其以四十石為差,於下下則三百 石,大郡三百四十石,其下每以三十石為差。後開皇 三年,罷郡,以州統縣。煬帝即位,又罷州置郡。郡置太 守,上郡從三品,中郡正四品,下郡從四品,京兆、河南 俱謂之尹,正三品。舊制,州有兵處,刺史帶諸軍事以 統之。至是別置都尉、副都尉,領兵馬,郡不復知兵矣。 其後郡各加置通守一人,位次太守,京兆、河南則謂 之「內史」,而悉罷持節、總管之名。唐初,又以郡為州,雍 州、雒州並置牧,餘州置刺史,復以雒、荊、并、幽、交五州 為總管府,總管與刺史皆號持節。七年,改總管為都 督,督十州者為上都督,不及者為都督。後又都督、刺 史加號「使持節諸軍事」,而實無節,但頒銅魚而已。景 雲二年,分置二十四都督,糾察所管州刺史已下官 人善惡,畿內州不隸都督。長壽元年,又改并州為太 原府,神龍中罷之。開元中,改為太原府,又始置節度 使。其後又置諸道採訪使,皆以刺史為之。節度使以 司戎事,採訪使以聽民政。天寶元年,改州為郡,改刺 史為太守。武德元年,改郡為州,改太守為刺史。又以 益州為成都府,岐州為鳳翔府,蒲州為河中府,荊州 為江陵府。乾元元年,改停採訪使,俄置觀察處置使。 興元中,以梁州為興元府。光化中,以華州為興德府。 凡唐之制,京兆、河南、太原尹,從二品,餘尹從三品。其 屬僚有少尹而下大都督,從二品;中都督,正三品;下 都督,從三品;屬官有長史而下大都督,多親王為之。 以長史領州務,以領戶滿四萬已上曰「上州刺史」,從 三品;戶滿二萬已上曰「中州刺史」,正四品;戶不及二 萬曰「下州刺史」,正四品。其屬僚有別駕、下都督而下。 所掌清肅邦畿,考覈官吏,宣布德化,撫和齊人,勸課 農桑,敦諭五教。每歲一巡屬縣,觀風俗,問百年,錄囚 徒,恤鰥寡,閱丁中務知百姓之疾五代之制並與唐 同。昔漢宣帝云:「與吾共治者惟良二千石乎!」夫一圻 之地千乘之賦上承於王廟下熙於民務有刑辟之 政有軍旅之事所謂生民休戚之所屬王室安危之 所漸故得其人則成治非其材則受弊至乃仁慈以 流聲清白以飛譽禮讓以化俗公正以御物不「懾於 威權,不溺於榮利,此良吏之最也;巽懦以取容,依阿 以附勢,殖貨以厚己,苛刻以求名,不畏於簡書,不卹 於惸弱,此奸吏之首也。」並用考其行事,著之於篇。

《選任》

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自《舜典》所載蓋十有二牧以訖於周重方伯連帥之 任秦置郡守漢仍其制或郡或國錯峙於四封曰守 曰相咸釐於兆姓專制千里其為威重可知矣。故推 擇之際未嘗輕焉乃有密邇都邑俯介戎貊或豪猾 恣橫或寇攘為孽至乃干戈甫定水旱相仍罷羸賴 其惠綏強暴資其式遏繇是選循良之器求真幹之 用,分符以往,專城而居,足以為王廟之藩屏,黔民之 師長者矣。

《褒寵》

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夫懋功賞善有國之令典也。蓋夫長人之寄共治為 重實勸能之所先非庶尹之可擬中葉而下循吏繼 踵乃有勤修厥職克揚善政彈擊豪橫完補凋瘵捍 患屏寇務穡敦本式遏夷貊詳明獄犴清白以自守 傾竭而奉上苛慝不作繕治以時遺愛在民藹然垂 裕而君人者莫不優異其爵秩便蕃其賜予或明詔 申獎,或延見勞問,乃至崇進禮命,嚴設圖像,周旋宴 喜,臨視歎息。抑情從事,起家延賞,恩流闔境,昭示溥 率。逮乎既沒,尚增追悼,賵贈之禮,名數有加。躬臨以 發哀,節惠以著美,方牘所載,咸可徵焉。

《酷虐》

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孔子曰:「道之以政,齊之以刑,民免而無恥。」《老子》曰:「其 政察察,其民缺缺。」故歷代史官以酷吏敘傳者,其貶 惡亦深矣。自秦網凝密,不務教化,滅絕仁義,殘及至 親,上之所行,下有甚者,至於守土之吏,又何足論。本 其為術,出於法家。故其御民也,若薙氏之去草,既蘊 崇之,又行火焉。漢承秦弊,凡事簡易,禁網疏闊,僅至 刑措,然吏二千石而下,以能挫豪猾、威震郡國為己 任者,亦比比而有。其弊也。冰慘火烈,鷹擊虎怒,以刀 鋸為治具,流膏血於境內,急若束濕,害過屠伯,充積 冤氣,鮮聞令終。斯乃椎埋刻薄之人,非鄉黨禮義之 士。「任官苟失,何世無之。如狼牧羊,誠非虛語。」則共理 之政,得不慎擇其循良也哉!

《譴讓》

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秦開郡縣之制,漢重牧守之選,崇其服章,授以符契。 自茲厥後,其寄彌隆。所以分字烝黎,大暢王澤。其有 馮朱旛之軾,㨿黃堂之坐,遐棄厥職,罔思其憂。忘卹 緯之義,昧守器之道。奉制令而不謹,決爰書而多誤。 或㢲懦不事,沉湎自安。投刃乖方,代庖違舊,虧損於 儀序,受譏於謠詠。以致綱紀廢墜,圖籍參互,枹鼓競 發,獄訟滋豐。虧共治之規,煩切責之詔。既速官謗,用 干刑書。皆著於篇,以警厥後云。

===
《貪黷》
===夫天子所與共治者,惟良二千石爾。嗟乎!風教陵遲,

廉恥凋喪,見得思義,幾何人哉!徇利之夫,厚顏斯甚。 荷析圭剖符之寵,膺百城千里之寄。而乃割剝萌庶, 讎斂貨財,見金而不見人,知得而不知喪,識多積之 可樂,闇厚亡之難悔,貫盈惡稔,顛沛隨之。故君子辭 富以求安,知足以遠辱者,豈徇名安節,至性之所存, 抑失身殄祀,古人之攸戒也。由漢以來,居長人之任, 彰貪墨之跡者,悉條著於篇云。

大學衍義補

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《擇民之長》

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《周禮》:大司徒「施教法於邦國都鄙,使之各以教其所 治民。令五家為比使之相保,五比為閭使之相受,四 閭為族使之相葬,五族為黨使之相救,五黨為州使 之相賙,五州為鄉使之相賓。」

臣按:此成周六鄉之法也。合五家為比,比有長。合五比二十五家為閭,閭有胥。合四閭一百家為族,族有師。合五族為一黨,黨五百家,黨則有正。合五黨為一州,州二千五百家,州則有長,萬二千五百家為鄉,合五州而為之也,鄉則有師、有老、有大夫焉。鄭元曰:「百里內為六鄉,其外為六遂,鄉猶今畿內之地,遂猶今」 外郡也。王畿之內,立為六鄉而統之「大司徒」 ,亦猶今畿內郡縣,直隸六部云。

《遂人》「掌邦之野,以土地之圖經田野,造縣鄙形體之 法。五家為鄰,五鄰為里,四里為酇,五酇為鄙,五鄙為 縣,五縣為遂」,皆有地域,溝樹之。

臣按:此成周六遂之法也。五家為鄰,鄰有長。二十五家為里,里有宰。一百家為酇,酇有長。五百家為鄙,鄙有師。二千五百家為縣,縣有正,又有師焉。萬二千五百家為遂,遂則有人、有長、又有大夫焉。周制,內有六鄉,外有六遂,鄉之所置比長、閭胥、族師、黨正,遂之所置鄰長、里宰、酇長、鄙師,是即漢之亭長、三老、嗇夫,唐之里正、坊正,宋之保長、耆長之任也。我朝稽古定制,於天下州縣,每百一十戶為一里,十戶為甲。每甲有長,在城謂之坊長,或謂之廂長,在外謂之里長,或謂之「社長。」 保長十年而一役之,役周而更造其籍,事力有消長,則逓升降之。又於每里推一年老有德者為老人,凡民間有戶婚、田土、𩰚毆、爭競一切小事,付之聽決。又製為木鐸,使貧而老者振之以警眾。其詞曰:「孝順父母,尊敬長上,和睦鄰里,教訓子孫,各安生理,毋作非為。」 其在赤縣也,月朔,京尹引赴御前聽宣諭。其制視古為詳,周而盡,親而比,事體歸一,氣類聯絡。而我聖祖又製為《教民榜文》,昭示天下,使之人人儆省,世世遵守。一編之中良法美意,蓋與《周官》所載鄰、比、里、閭、族、黨、宰長、胥、師所蒞之職,殆相符合。噫九重之高,而慮周閭閻之下,萬幾之繁,而思及田里之微,而又委曲詳悉如此,其為天下萬世計也,深且遠矣。唐柳宗元有言:「有里胥而後有縣大夫,有縣大夫而後有諸侯,有諸侯而後有方伯連帥,有方伯連帥而後有天子。」 然則天子之與里胥,其貴賤雖懸絕,而其任長人之責則一也。夫人生不能無欲,有欲不能無爭。其爭也未嘗不起於細微,於其萌芽而遏絕之,於其旁近而禁止之,則易為力而不至於損傷。且耳聞不若目見之真,意度不若心孚之切,文移不如口諭之易,此古人識治體者所以必重親民之「任,而與民最親者里胥也。漢人於鄉亭之任,三老之設,俾其勸導鄉里,助成風俗,得與縣令、丞、尉以事相教,復勿繇戍。嘗以歲十月賜以酒肉,或賜爵級及帛,任之既專,優之又厚,是以當世之士夫皆樂為之,如張敞、朱博、鮑宣、仇香之徒,方其微時,亦嘗為其鄉之亭長、嗇夫,不以為浼也。臣願明敕有」 司,慎重其選,申明祖宗榜示之意,必欲一一見之施行。屬民而讀法,必其如周之《族師》;索鬼而祭祀,必其如周之《黨正》,如閭胥之辨其施舍,如里宰之行其秩敘,如酇長之趨其耕耨;稽其女工,如閭師之任農耕事,任圃樹事,又如鄰長之相糾相受。相糾使之有所警而不為惡,相受使之有所勸而必為善。夫如是,將見禮教興行,恩澤下究,田里無愁嘆之聲,風移俗易,比屋可封矣。則雖四方嘉靖之休,萬國咸寧之化,其基本端在於此也。伏惟聖明加之意焉。

秦滅諸侯,以其地為郡,置守、丞、尉各一人。

臣按:此郡置守之始,古者土分為三,公、侯百里,伯七十里,子男五十里。天子之邦國、都鄙有六鄉、六遂,諸侯之國,大國三鄉、三遂,次國二鄉、二遂,小國一鄉、一遂。所謂鄉、遂視後世之州郡,所謂鄉、遂大夫視後世之牧守也。

漢武帝時,董仲舒曰:「郡守、縣令,民之師帥,所使承流 而宣化也。故師帥不賢,則主德不宣,恩澤不流。今吏 既亡教訓於下,或不承用主上之法,暴虐百姓,與姦 為市,貧窮孤弱,冤苦失職,甚不稱陛下之意。是以陰陽錯繆,氛氣充塞,群生寡遂,黎民未濟也。」

臣按:仲舒謂「郡守、縣令民之師帥,謂之師所以教民也,謂之帥所以率民也,教民使之知禮義,率民使之趨事功」 ,是則守、令兼治教之責,非但使之治簿書、督財賦、理詞訟而已也。後世人主專責守令以吏治,而於教化之事略不計焉,失古人命官之意矣。漢世去古未遠,儒者論治猶有所本,後世則視教化為虛文矣。

宣帝拜刺史守相輒親見問觀其所由退而考察所 行以質其言有名實不相應必知其所以然嘗稱曰: 「庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者政平訟 理也。與我共此者其惟良二千石乎!」以為太守吏民 之本也,數變易則下不安民知其將久不可欺罔迺 服從其教化故二千石有治理效輒以璽書勉厲增 「秩賜金,或爵至關內侯。公卿闕,則選諸所表,以次用 之。」「是故漢世良吏」,於是為盛。

臣按:史稱宣帝「厲精為治,綜核名實,信賞必罰」 ,此其厲精之實也。夫上有責實之政則下有實用之效,觀宣帝每拜守相必親見問,及其退也又加考察焉,考察既得其實而後用之,其用也又能久於其任,使吏得以究其所施,民得以安其所教,賢者得以成其功,不肖者難以匿其罪,及其治效既著,或勉以璽書,或「增其爵秩,選其所表者以次入為公卿。」 上之責實如此,則為守令者安敢不以實應之哉!後世人主選任,守令一切付之銓曹,銓曹一切付之資格,上之人略不有所甄別。及其黜陟之際,惟徇虛名,不責實效,往往賢否混殽,真贗相半,非無賞罰之典,而不足以示勸懲。此郡邑所以少循良之政,而閭「里所以多愁嘆之聲也歟。」

宣帝詔曰:「蓋聞有功不賞,有罪不誅,雖唐虞猶不能 以化天下。今膠東相王成勞來不倦,流民自占八萬 餘口,治有異等之效,其賜成爵關內侯。」

臣按:此詔可見宣帝信賞必罰之政,然《史》又謂「或對帝言成,偽增戶口以蒙顯賞,是後吏多為虛名。」 由是觀之,則帝之所以綜核名實者未必皆實也,則凡其所謂親問考察,名實不相應而知其所以然者,豈盡然哉?是故人君為治惟誠之為貴,不察察以求立名、不訢訢以求快意,則不為小人所窺伺而墮其術中矣。

又《詔》曰:「潁川太守霸,宣布詔令,百姓鄉化,孝子弟弟, 貞婦順孫,日以眾多。田者讓畔,道不拾遺。養視鰥寡, 贍助貧窮,獄或八年,無重罪囚。吏民鄉於教化,興於 行誼,可謂賢人君子矣。其賜爵關內侯,黃金百斤。」後 徵為太子太傅,遷御史大夫。

又《詔》曰:「大司農邑,廉潔守節,退食自公,亡疆外之交, 束修之餽,可謂淑人君子。遭離凶災,朕甚閔之。其賜 邑子黃金百斤,以奉其祭祀。」

臣按:宣帝之於良吏不獨生而褒升之,及其沒也猶賜金以奉其祭祀焉,則夫當世之為守宰者安得不思所以感發而思奮哉?夫人臣之為善恆苦於上下之隔絕而無由以上聞也。上之人既聞之,播於詔書,致其褒嘉,一則曰「賢人君子」 ,一則曰「淑人。」 君子為人臣而得於上之稱讚如此,生有餘榮,死為不朽,自非下愚不移者,孰肯甘小人之歸哉。

先是哀、平間,卓茂為密令,視民如子,舉善而教,吏民 親愛,不忍欺之,數年教化大行,道不拾遺。後以病免 歸。光武即位,先訪求茂,詔曰:「夫名冠天下,當受天下 重賞,今以茂為太傅,封褒德侯。」

司馬光曰:「光武即位之初,群雄競逐,四海鼎沸,彼摧堅陷敵之人、權略詭辯之士,方見重於世,而獨能旌循良之吏,寘諸群公之首,宜其光復舊物,享祚久長,蓋由知所先務而得其本原故也。」

明帝詔司隸、刺史歲考長吏殿最以聞。嘗謂群臣曰: 「郎官上應列宿,出宰百里,苟非其人,則民受其殃,是 以難之。」故吏稱其官,民安其業。

臣按:國家設守令,將使之奉宣德意以為民造福也,顧乃殃其民,又何用彼為哉?明帝生深宮之中,居九重之上而「念及民之受殃,則當是時受其民而為之牧者,孰敢殃之哉?」 雖然,天下之所以為吾民殃者,不但一守令也,守令中固欲有福吾民者,而又有殃之者雜於其間,則民亦無由以享其福矣。吁,奉天子民而居吏民之上者,尚因明帝之言而思所以推類以求之哉!

章帝詔曰:「俗吏矯飾外貌,似是而非,朕甚厭之,甚苦 之。安靜之吏,悃愊無華,日計不足,月計有餘,如襄城 令劉方,吏民同聲謂之不煩,雖未有他異,斯亦殆近 之矣。夫以苛為察,以刻為明,以輕為德,以重為威,四 者或興,則下有怨心。吾詔書數下,冠蓋接道,而吏不 加理,人或失職,其咎安在?勉思舊令,稱朕意焉。」

臣按:章帝此詔切中古今俗吏之弊,所謂安靜之吏,悃愊無華,日計不足,月計有餘,斯人也,豈宣帝

詔所謂淑人君子者歟。是人非獨不易得,且不易識也。後世而有斯人,安知其不以罷軟不勝任目之哉!《老子》曰:「其政悶悶,其民醇醇。」 又曰:「治國如烹小鮮,擾之則亂。」 章帝蓋有見於此矣。

順帝時,左雄上疏曰:「寧民之道必在用賢,用賢之道 必存考黜,吏數變則下不安業,久於其事則民服教 化,臣愚所謂守相長吏有顯效者可就增秩勿移徙, 非父母喪不得去官,吏職滿歲乃得辟舉。」

王安石曰:「在位者數徙則不得久於其官,故上不能狃習而知其事,下不肯服馴而安其教,賢者則其功不可以及其成,不肖者則其罪不可以至於著。若夫迎新將故之勞、緣絕簿書之弊,固其害之小者,不足悉數也。設官固皆當久於其任,而至於所部者遠、所任者重,則尤宜久於其官而後可以責其有為。」

臣按:九載黜陟之典始於唐虞,後世任人惟西漢為最久,黃霸在潁川至於八年,然未有一定之制,惟我聖祖稽古定制,始復有虞之典,內外官三年一考、六年再考,中有平常不稱職者皆許其復任以冀其後效,至於九年通考,然後課其三考之功過,以相乘除,因以黜陟焉。其於外官也,中有善政著聞而為吏民「所告保者,及部使者以聞,即行旌異之典。其秩滿者,則又增秩加官,仍其舊任。」 是以官安其職,民安其生,仕者無奔走道路之勞,居者無送舊迎新之費,百年以來,率循是道。近自選法淹滯以來,乃行一切苟且之政,數有變更,甚非祖宗立法任人之初意。況繼任之人,與所退者無大相遠乎?

北齊制郡為上中下三等,每等又有上中下之差,自 上上郡至下下郡,凡九等,而縣之制亦如之。

隋如北齊之制。楊尚希上表曰:「今或地無百里而數 縣並置;或戶不滿千而二郡分領,僚眾費多,租調歲 減。宜存要去閑,併小為大,則國家不虧粟帛,選舉易 得賢良矣。」隋主從之。

唐制,近畿之州為四輔,其餘為六雄、十望、十緊及上 中下之差。縣有赤縣、畿縣、望縣、緊縣、上縣、中縣、下縣, 七等之差。

宋朝「應天下諸縣,除赤縣、畿縣外,四千戶為望縣,三 千戶以上為緊縣,二千戶以上為上縣,千戶以上為 中縣,不滿千戶為中下,五百戶以下為下。」

臣按:北齊制郡為九等,唐、宋制縣為七等,定其等差,所以別疆域之廣狹、人民之多寡、均科差之輕重也。因其所轄之廣狹、所統之眾寡、所蒞之繁簡,量其所容、度其所有而計其所出,如是則無偏重之弊、不均之患,是亦人君平治天下之大端也。我朝得國之初,郡縣多循勝國之舊,名稱間有不同,疆域則初不異也。方是時,干戈甫定,流徙未復,人民無定數。今則承平日久,版籍既定,生齒日繁,然而郡縣猶因其舊,大小懸絕,多寡絕倫。固有一府統數十州縣者,其最小者乃至僅有二三縣焉;固有一縣隸七八百里者,其最小者乃至不滿一里焉。設官雖有全減之殊,品級則無大小之異。仰惟祖宗官制一定,「固不敢輕有改革。若夫斟酌唐、宋之制,以定府縣之等,似若可行。臣愚請分府為上中下三等,州縣之等亦如之。上縣以編民百里為率,中縣五十里以上,下縣四十里以下。其縣之過百里者,或陞以為州,或析一以為二縣。縣之人民少者,割附近里分益之。州之人民少者,或降而為縣,或益之以近民,而府亦然。如此則官吏之所蒞者有繁簡,以此次其殿最;土地之所出者有厚薄,以此科其財賦;人民之所聚者有眾寡,以此定其徭役。將見疆域整齊,事力均壹,差賦公平,太平之基端在此矣。」 或謂「祖宗成憲,行之百年,一旦改革之,孰任其咎哉?」 曰:「浙之嘉興府止三縣,宣德間則析為七矣。景泰」 初元,浙寇作而分溫、處,閩寇作而分建、劍,廣寇作而分南海,與其析之於殘破之餘,孰若置之於全盛之日哉?矧今遠方縣道,有地方四五百里跨三四縣間者,人民去縣治既遠,往往負固,武斷推理,遇有勾攝公行旅拒官府,恐致生變,因循姑息,前日之閩浙,近日之荊襄,可鑒也已。

唐太宗曰:「為朕養民者,惟在都督刺史。朕嘗疏其名 於屏風,坐臥觀之,得其在官善惡之跡,皆注於名下, 以備黜陟。縣令尤為親民,不可不擇。」

元宗引見京畿縣令,戒以惠養黎民之意。又詔新除 縣令試《理人策》,惟韋濟詞理第一,擢為醴泉令;中有 不第者,吏部侍郎,坐左遷。

元宗又自選諸司長官有聲望者十一人為諸州刺 史,命宰相百官餞於洛濱,供張甚盛。自為詩,親書贈 之。

臣按:唐之賢君,太宗、元宗為盛,一代致治之盛,首稱貞觀、開元、夷考,其所以致此者,良由於留意守

令,親民之官故也。《史》謂葉氣嘉生,薰為太平,垂祀三百,與漢相埒。致之之術,非循吏謂何?信矣哉!

唐元宗制,「選京官有才識者除都督刺史,都督刺史 有政跡者除京官,使出入常均,永為定式。」

又詔:「三省侍郎闕,擇嘗任刺史者;郎官闕,擇嘗任縣 令者。」

張九齡曰:「古者刺史入為三公,郎官出宰百里,今朝廷士入而不出,其於私計,甚自得也。京師衣冠所聚,聲名所出,從容附會,不勤而成,是大利在於內而不在於外也。宜遂科定其資,凡不歷都督、刺史,雖有高第,不得任侍郎、列卿;不歷縣令,雖有善政,不得任臺郎、給舍、都督、守令雖遠者,使無十年任外。如不為此而救其失,恐天下猶未治也。」 臣按:天生烝民,不能自治而付之君;君統萬民,不能獨理而付之臣,是則天之立君、君之任臣,無非以為民而已。故凡朝廷之上三公、九卿、百司、庶尹,何者而非為民設哉?不但置州縣、設守令以為民也,自古聖帝明王知天為民、立己以為君,莫不以重民為先務。重乎民,必重治民之官,而於其所親近者尤重焉,守令是已。古人有言:「輕郡守、縣令,是輕民也,民輕則天下國家輕矣。」 自昔論治體者,往往欲均內外之任,使無偏重偏輕之患。臣愚以為在內之官,蒞事者也;在外之官,蒞民者也。蒞事者固助其君以治民,又孰若蒞民者親代其君以施政於民者,尤為切要哉。君以民為天。臣愚以為事輕於民。蒞民者比之蒞事者尤為重也。尤當優之以禮秩。加之以恩典。豈特均之云乎。

宣宗時,于延陵為建州刺史,入辭,宣宗曰:「建州去京 師幾何?」對曰:「八千里。」宣宗曰:「卿到彼為政善惡朕皆 知之,勿謂其遠,此階前則萬里也。」

蘇洵曰:「天下之埶,近之可憂,未若遠之可憂之深也。近之官吏賢耶?民譽之歌之,不賢耶譏之謗之。譽歌譏謗者眾則必傳,傳則必達於朝廷,是官吏之賢否易知也。一夫不獲其所訴之刺史,刺史不問,則裹糧走京師,緩不過旬月,撾鼓叫號而有司不得不省矣,是民有冤易訴也。吏之賢否易知,而民之冤易訴,亂」 何從始耶?遠方之民,雖使盜跖為之郡守,檮杌、饕餮為之縣令,郡縣之民,群嘲而聚罵者,雖百千為輩,朝廷不知也。白日執人於市,誣以殺人,雖其兄弟妻子,亦不過訴之刺史。不幸刺史又抑之,則死且無告矣。彼見郡縣守令據案執筆,吏卒旁列,箠械滿前,駭然而喪膽矣,則其謂京師天子所居者,「當復何如,而又行數千里,費且百萬,富者尚或難之,而貧者又何能乎?故其民常多怨而易動,故曰『近而可憂,未若遠之可憂之深也』。」 臣按:王者於天下埶雖有遠近內外之殊,然皆在吾一視之仁之中,豈因其內外遠近而為之輕重哉?宣宗謂此階前即萬里也,然則萬里之外即此階前,從可知已。蘇洵之言,切中遠方官吏害民之弊。人君居九重之上,誠於選任守宰之際,必慎重其人而不輕授。又於陛辭之時,親加戒勉,視萬里之遠如階庭之間,凡有施為,必加寬卹,其守宰有克舉其職者,輒不次擢用之,視諸內地之吏反加優焉。夫然則人人樂仕其地,而遠方之民皆有「賈父來晚」 之謠,而無「尹來殺我」 之怨矣。

宋神宗謂文彥博等選任知州未得善法,曰:「朕每思 祖宗百戰得天下,今以一州生靈付庸人,常痛心疾 首。」

臣按:「宋之得天下不盡出於戰也,而為其子孫者尚且痛心疾首,不忍以其祖宗之生靈付之庸人之人矧,我祖宗之天下真得之百戰之餘,烏可不擇其人而輕付之哉?」 臣誦神宗此言,不勝悚懼,伏惟聖明留神致思。

《周書》:王啟監厥亂為民,曰「無胥戕,無胥虐,至於敬寡, 至於屬婦,合由以容。王其效邦君,越御事厥命曷以 引養引恬。自古王若茲,監罔攸辟。」

蔡沈曰:「監,三監之監。康叔亦受畿內之民,當時亦謂之監,故武王以先王啟監意而告之也。言王者所以開置監國者,其治本為民而已。其命監之辭,蓋曰無相與戕殺其民,無相與虐害其民,人之寡弱者則哀敬之使不失其所,婦之窮獨者則聯屬之使有所歸,保合其民率由是而容蓄之也。且王所以責效邦君」 御事者,其命何以哉?亦惟欲其引掖斯民於生養安全之地而已。自古王者之命監若此,汝今為監,其無所用乎刑辟以戕虐人可也。陳大猷曰:「《周禮》『建牧立監,以維邦國。自黃帝已立左右監以監視萬國,乃諸侯之長也』。」

臣按:三代以前立監以監邦國,蓋於諸侯中擇其傑出者立為之長以維持之,自秦罷侯,置守、尉、監則是於守、尉之外別立官以監視之焉。制雖不同,其治同於為民,無相戕殺、無相虐害、哀敬之聯屬。

之保合其民,由是以容蓄之,而引掖之於生養安全之地而已。

漢初,遣御史監三輔郡察詞訟,其後復置監察御史。 文帝又遣丞相史出刺,并督察御史。武帝始置部刺 史,以六條察郡國。成帝更為州牧,未幾復為刺史。 唐分天下為十道,置巡察使,尋改按察使,後又改採 訪處置使,又改曰觀察使。其有戎旅之地,即置節度 使。

宋初置轉運使,後又置提點刑獄,凡有四司:曰帥,曰 漕,曰憲,曰倉,各自建臺,每司各有長官掾佐。

臣按:黃帝四監、唐、虞四岳、十二牧、三代方伯、連帥,是皆後世監司之任,但是時封建之制行,所監者乃諸侯之國,秦漢以來始立郡縣、置守令,地分而官眾,所以監之者尤不可無一定之制。漢以來雖設刺史、州牧、觀察、節度、轉運、提刑等職,然官無常制、治無定署,其流之弊乃至任分而不一、權重而不掉,雖有監察之名而無刺舉之實,遂至吏無所懲而民不受惠也,亦有之矣。國初循勝國之制,設行中書省,既而罷之,分天下為十三布政司,司設布政、參政、參議各二員,皆分左右,以總一方承流宣化之任。又設都指揮使司以掌軍政,按察司以司憲度,參峙並立,謂之「三司。」 治署既有一定之所,官聯復有一定之制德刑兼舉文武並用體制相維,關絡相通自罷侯置守之後治外之制未有如此之詳且善者也。又於每年遣御史一員以巡按其地臨邊則專命大臣以鎮壓,有事則分遣大臣以巡撫是以百年以來官無曠職,民無宿冤而禍亂不作用此道也。仰惟祖宗治外之制盡善盡美,誠可謂超越百代者矣。然所以振起而維持之者,則又在乎聖子神孫焉。昔人謂「天下之本,在於郡縣,郡縣之責,付之監司,而其大綱總要,則又專在朝廷。」 誠能委任大臣,俾之推擇,監司豫於未用之先,廣為詢訪,遇有員闕,隨才選任,或舉諸班行,或拔自州郡,或以職任逓選,或以異等超擢,又於既用之後,責以實效,果有異能,即加旌異;顯有實蹟,不次明揚,而不肖庸懦貪鄙之徒,不顧其一家之哭。如此則十三道之藩臬、數十員之正佐皆得其人,而郡縣無不良之吏、田里無不安之民矣。致治之要,端在乎此。伏惟仁聖加之意焉。天下生民不勝大幸!

宋神宗謂文彥博等曰:「諸道帥臣、轉運使,職任至重, 一道慘舒係焉。宜謹擇其人,久於其任。漢宣循名責 實,須用此道。」彥博對曰:「為治之要,無以易此。」

臣按:神宗謂「諸道使臣職任至重,一道慘舒係焉。」 臣嘗因是而推之,一道之慘舒係於使臣,則一郡之慘舒係於守佐,一縣之慘舒係於令丞,一鄉之慘舒係於里胥,可知已。合鄉而為縣、合縣而為郡,合郡而為道,合諸道而一之則為天下,天下之大,由諸道之積也。道由郡積,郡由縣積,而縣又由一鄉之積也。天下之大,譬則人之一身焉。一身之中,外有四肢百體,內有五臟六腑,其氣息之相通,血脈之周流,無一時之可息,無一處之可滯。一時或息,一處或滯,則疾病生而瘡痏成矣。病之所以致死者,不必出自臟腑之中,肢體之上。一瘍生於指爪之間,僅如黍米,亦或可以致命。知命君子,不可以不之謹也。是故善治天下者,恆以其身視天下,無尺寸之膚不愛,則無尺寸之膚不養。身一處乎宮庭氈廈之上,而心常存乎郡縣閭里之中,端居高拱之時,瞑目注想之際,海宇之大,百萬之眾係乎吾之一身。一人之身不出戶庭之外,何以周知而遍及之哉?致賴內外之群臣,內焉者為吾舉綱而挈領,外焉者「為吾承流而宣化焉耳。朝著之間,百官之眾,可以目擊而聲呼也。若夫四方八表之遠,吾目不及見也,吾耳不及聞也,吾身不能親行而躬閱之也。所以代吾施政教以安之者,有監司焉。監司之下有郡守也,郡守之下有縣令也,縣令之下有里胥也。地域有廣狹,人民有眾寡,政事有繁簡,職任有崇」 卑,其為長民之任,而為吾教養斯民,有功於我者,則一而已。《孟子》有言:「得乎丘民而為天子。」 天子之所以得乎丘民者,政賴乎此四等人耳。人主欲安其大寶之位,以凝上天之命,固祖宗之業,全其身於安榮之地,以為子孫千萬年之計者,烏可不以安民為先務?而欲安民者,烏可不擇長民之人哉?。

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