天壇憲法應該怎麽樣改正

天壇憲法應該怎麽樣改正
林可彝
中華民國11年(1922年)11月10日
1922年11月10日
公布於東方雜誌1922年19卷第21期
本作品收錄於《東方雜誌

  ▲刻不容緩的四大改正點

  ▲我們最低限度的希望

  憲法是不祥的東西,得來之先,必經過相當流血的代價,失去之後,也要如此。辛亥革命,或許是流血大少的緣故,所以背信棄誓的袁世凱,得以暴力摧翻國會,而停止天壇憲法的完成。民國五年,袁氏卽世,國會恢復,重賡天壇憲法,經過二讀會了,而卒不終,西南護法之爭,遂迄今未之能已。這回奉直私鬬,舊會議員,始則運動奉張,希望恢復,奉張敗,乃轉而之直,直系利其名之足以打破西南護法,完成南北統一,於是舊會果恢復,而制憲制憲之聲,又甚囂塵上了。究竟此一週間奉直戰爭的流血,是否足爲產出憲法的代價?恃軍閥而回復的國會,是否不仰承軍閥鼻息,而可以存在?十年前選出的代議士,是否可代表現在的民意?我們且不去問他。我們要問的是那好幾百議員,十年以來有的充當官吏,有的奔走革命,有的睡在家裏,就他們本身上看來,固早已把憲法書本,丟在九霄雲外。倉卒一呼,重來制憲,其所制定的,能否適應時代要求,和小百姓們,蘊而未發,或發而未盡的慾望?這恐怕誰也不敢保證的罷!

  固然天壇憲法草案的大部分,已經在二讀會通過了。按照法規,第三讀會,只能作文字上的修正,依法言法,舊國會縱然恢復,對於天壇憲法,實無多大修正的餘地。但是,法律要適應時代,不應該以時代殉法律,如果明白天壇憲法,有修改必要,不能不謀盡量修改的法子。好在草案第一百零九條規定修正憲法的發議,限於兩院議員各有總額四分一以上的連署,列席員三分二以上的同意,卽可成立,對於改正的時期,並不規定,則該法案通過三讀會,立卽公布,公布後,又卽動議改正,在法理上還說得過。所以天壇憲法草案,不因通過第二讀會而卽失其修改的可能性。因此我們懷疑的,不在天壇憲法改正的能不能,而在舊會有改正的覺悟與否,或者改正的好不好。

  雖然嚴格說起來,任何法律,總帶有幾分惡性,尤其現式的代議制度,是一樁壞的事體,我們根本希望,都不在此。然羅素嘗說,『我們對於法律觀念,當其有防阻更大罪惡的時候,不能不原諒他。』代議制度我們對其本身,很多懷疑,然當行政機關,濫用職權漫無拘束,像今日這個時候,我們又不能不想迥護他。我們對於法律和代議制,旣因利乘便,有此承認的蓋然性,同理,對於舊國會回復,制定憲法一層,自應也表相當的贊同。因爲十一年來我們飽受沒有憲法的苦痛,到了現在算是急難再耐,縱日十一年來,政治腐敗,社會騷擾,和種種蔑法亂紀的事實,不能都歸咎到「沒有憲法」四個字,而除開社會的原因以外,沒有憲法,總算是根本原因,如同那南北分裂,軍閥專恣,我們小百姓連口頭的反抗,亦無所措,這樣權力卽法律的怪現象,若是有强有力的法律保障,爲患或不至是。此是我們勉强贊同舊會制憲的第一理由。

  我們非不知國民沒有運用法的能力,就是憲法制定了,也不外一個金碧輝煌的裝飾品。國家前途,不是一有憲法,就可樂觀,然若無憲法,連此運用能力,也沒得根據!當此人心厭亂,惰氣瀰漫,偷安苟且之治,或亦是時勢的要求。除了恢復國會,責成制憲以外,我們曾左思右想,再也沒有更爲簡單直截,容易實行的別種辦法,這又是我們勉強贊同回復國會制定憲法的第二理由。

  我們對於舊會制憲,實抱此相當贊同,自然要提示我們改正憲法的最低希望。我相信果能照此希望去改正,未始不足引進國民,跟着時潮,而實現其進步的好現象。現在試述我們的希望如何。

  1,我們希望天壇憲法第一章第一條中華民國永遠爲統一民主國的「統一」二字,改作聯省。據議員秦廣漢君的中華民國憲法草案修正理由書,解釋統一二字云:『統一之意,卽爲一系,我國河山無缺,海宇一家,初無旁系分統,別有所宗,謂爲統一,確切不易。』這種解釋,一見很是新鮮,然普通統一二字,皆作對於分化而言。所以統一國雖可以不解作卽是單一國,而統一民主國,大槪是指單一民主國,其對面卽爲聯邦。我們聯省自治論者,對於統一,並不反對。可是統一民主國的統一二字,認爲不可不改。我們以爲中華民國的統一,應爲各自治省的聯邦。省政府縱然形式上站在聯省政府之下,而在事實上,只覺得聯省政府的權力是國家的,其在省的權力,爲各省政府所固有,並不受聯省政府的命令。省的地位,在法定範圍內,和聯省政府,相互獨立,其管轄權爲國家所禁止者,祇限於特定之職權,此外則以不屬諸聯省政府爲原則。這種美國式聯邦制,就純理上說,應該先有省憲,然後有國憲;國憲應該由各省的代表聯合制定,再經過各省投票批准,然後纔行。然就事實上觀察,如果國憲裏頭,先標定爲聯邦國家,國家職權,列舉的規定出來,限於軍政,外交,關稅,貨幣,交通,……等等,纔能够統一的劃歸國的事權,其餘則均行放任省自爲政,讓省憲去規定,未始沒有益處;其益維何?就是各省制省憲時的職權規定,能够一致,且可以促進觀望諸省感憲法的必要,而立刻着手去進行,則聯省自治的國家,或者較快成立。

  我們主張聯省自治的,是主張統一的中華民國,爲各自治省的聯合組織。然通常贊同聯省自治的,多半以現在軍閥,據土自雄,在勢已無統一可望,不如利用趨勢,聽由各省自治,以謀統一。但我們對於自治省的設置,實抱別種希望,和一般主張不同。原來國家的組織,應該和人民生活事實相適應才行。解決人民生活,是國政的唯一要點,也許說丟開人民生活,是沒有國政可說。要國家組織,完全適應人民生活,事實上必須政治權力,可以支配到社會經濟的或程度去。如此則國家政治,自然比現在繁瑣得多。凡事愈繁,必愈分化。故建築社會化的國家,第一步要先改革此爲人間腦力體力到底處置不到的,像現在這樣複雜而且龐大的統一的國家組織。我們以爲,及今利用時會,仿照一般社會主義者所主張的,以職業團體爲單位的Guild先去設定以區域爲單位的自治省。固然我們的省,大比歐洲一國,或且更過些,一省的政治,還是很複雜,很龐大;然以省爲單位,使其充分自謀開發,我相信比較歷來的統一國家,最少有兩方面利益。

  甲,由省的內部觀察。自治省的範團旣狹,則政府對社會狀態的認識,一定比較正確,其措施自可不和人民實生活,大相扞隔,人民對政治亦不至於漫不措意,若秦越人的相視肥瘠,利一。從前我們中國的政治理想,只求消極的不爲民害,或去其爲民害者。關於生活事事極端放任人民,所以端拱無爲,號稱郅治。現在政治理想,在積極謀普遍的人民之福利,省的範圍,較國爲小,自然政治的措置較能積極的注意到精密處,利二。政治範圍若太廣汎,則爲謀統一計,國政管理人,大抵須聽命中央政府的任命,人民對於政治,將益因爲職業的政治家所壟斷,而愈益冷淡,政治亦愈與其人民生活不相適應了,若政治範圍狹,則其措施可以引到人民的本身事務上去,不依賴職業的政治家亦能處理不謬,則廁身政治的人,欲於羣衆以外,獨標一種階級,其生活完全與一般社會生活相衝突,必不能存在,利三。所以我極覺得自治省若完全成立,土匪式的兵,和擁兵自衞的督軍,均有淘汰的趨勢。因爲他們對外旣沒有奧援,對內又和民間生活抵觸的緣故。

  乙,由省的外部觀察。我國各省間的接觸,極其密切,而地位又爲對等。夫以其風俗,習慣,大同小異,又有文書言語的統一,省與省間的政治狀態,必極容易模仿,交換,剌激,策進,而呈急速的進步,遠勝於像現在這樣學步歐美,極其遲緩,視他們的政治變動,彷彿不生多大影響似的。因爲這種緣故,我對於自治省的設立,有一種特別希望。這希望也許是空想,然我總覺得未必無可能性。就是處現代潮流底下,凡一地方產業發達,到了或一定階級。必實現和其產業發達程度相適應的合理制度。我國產業,就全體說來,固然很不發達,而沿海各省,確已日見發達,將來因產業發達,採用相應的合理制度,沿海各省,自較他省爲快,所最可慮的,卽是受外力的干涉壓迫,末克實現。若省的地位,有國憲省憲二重的保障,除開或種法定事務,須關顧中央或各省間的利益以外,其餘均可各省自由發展,自由措施,不受任何外力的拘束或壓迫,則一省中應其時代,而採最適的進步制,亦較容易成功,又有促進他省採用同一的進步的制度之能力。

  2,我們希望天壇憲法第三章人民權利各節,有所增加。固然該章內所列舉的各種人民自由權,財產權,都是歐美近百年來發達的根本要素。可惜其所列舉的,只是偏於政治基本權,而對所謂經濟基本權,毫未規定。這固不能怪十年前的憲法起草者,然現在要明白政治基本權,雖也是發展個人能力必要的工具,實只有中流社會的人,纔享受得到,大多數下層民族,實沾不到一點兒恩典。此在過去的歷史上,早已確鑿可據。因爲這種自由權,對於沒有有相當財產,相當職業,相當技能的人,不過一種陳設品罷了。比方財產權的規定,只問人家有沒有財產,不曾問人家財產取得的公道不公道,其一切保護,只限於有了財產的人,絲毫不能夠促進沒有財產的人,取得財產的方法和機會。再談各種自由權,也是一樣的毛病。比方言論自由,出版自由,都要以受過相當教育,而在或一定期間以內,個人生活,可無問題,爲先決條件。如果沒有這種條件,一輩子趕不上有言論的知識,和著書的能力或時間。則所謂言論和出版自由權,不是都等於畫餅麽?卽職業自由,也是這樣。不是技術上有相當的訓練,社會上得相當的信用,生活上不受或限度以上的壓迫,失業之患,在在堪慮,尙何有職業自由可說呢!我們時常看見下層民族,有求拉洋車挑糞而不可得的,和他談職業應該自由,不是夢話嗎。若夫居住移徙自由,更不消說是跟隨個人經濟狀况,而受其支配的了?

  總而言之,十年前的歐洲,許多革命,都是中產階級革命,間有略帶無階級革命的色彩,其最後勝利,總歸於中產階級;中產階級,取得政治的基本權,已可滿意。現在歐洲下級民族,均有或程度以上的覺悟,其要求經濟的基本權,好像旭日方升一般。中國下層階級人民,程度固然談不到此,然旣制定國家根本法,其法規當然較帶硬性,不容易修改,所以現在對於下層人民的利害,就應該有相當注意,相當容納的。况且稍爲系統的考察中國舊歷史,所有政治的條件,殆沒有不伴隨世界上共通政治思想,乃至政治事實的軌道,而循序進展的。--最少有或程度如此--我國政治狀態,亦站在世界政治法則底下而變動,則若拘泥我們特有國情,恐不久就弄到一團糟。夫一國政治史,本和世界史同是國家的集團的歷史,故爲政治根本的憲法,當然不能不注意時代趨勢,而獨標一幟。前此交通阻塞的時候,像我們這樣龐大的國家,政治行動,多半屬於靜止狀態,特有現象,尙可以維持相當時日,現在則已入於活動狀態了,自然特有現象,快要脫開,而進到共通的範疇上去。我們一瞧數年來國民心理的變化;深刻激急,有似快到和外來的血脈一貫合流的樣子,如果制憲諸君,關顧到國家進化的前程,或豫防後來的變動,對此下層人民刻不容緩的經濟基本權,非十分注意不可。

  究竟經濟的基本權,是什麽東西?簡單說來,不外三種:(1)勞動全酬權,(2)生存權,(3)勞動權。勞動全酬權,是在共產主義下的國家行的;勞動權,則行於私產主義下的國家;若夫生存權,無論共產國,私產國,均可實行。現丟開勞動全酬權不說,單提生存權和勞動權來硏究一下。生存權的大意,謂人類旣然生在社會,都應該有維持生命的必要需用。勞動權則指有勞動能力的人,國家應該給以勞動機會,因此有人以爲勞動權,限於有勞動能力,一時找不着充當私的企業者的僱傭時,國家爲他設法介紹,或擴充工廠,來收容他,此種人本可以自食其力,其所要求,亦只在自身所賣工得來的工金,憲法上承認這種權利,還不十分困難。若生存權,是無論何人,均承認其有生存的權利,一方面助長國人的惰性,一方面國家亦無如許資力,可以供給無勞動能力的那些廢民。我覺得這話實在不對。憲法上所設定人民的生存權,不過承認一般人均可享有生活必要的物資的供給,却不是放任人民,遊手好閒可以得食的,若放任人民遊惰,還給以生活的必要費,不特與現在國家的經濟組織,不相適應,卽社會主義的國家,也沒有這樣辦法。所以承認人民生存權,同時必課人民以勞動義務。換句話說,卽人民依法律上所承認的生存權,有享受生活必要的物資的分配,而法律爲社會一般生存計,必使人民負共同勞動的義務,其享有生存權,而毫無勞動的,事實上只限於貧而無吿的未成年者,和實在失其勞動能力的極少數之人罷了。人民生活若是敷衍得過,必不願主張此項權利,因所受領的,只是最低限度的生活費,且受種種不便利的緣故。歐美的許多孤兒院,乃至疾病,養老,傷害的國家保險制度,卽是此生存權的具象化,不過向者視爲屬諸人道問題,劃歸慈善事業範圍內,未曾有法律上的保證而已。我國也有行過的,不過範圍極小,若再依國家力量,提倡擴充,事實上不見得甚麽辦不到呵。且憲法亦法的一種,依法言法,生存權亦有規定在憲法的必要。何以呢?今日之文明國,如墜胎和殺嬰皆爲律所明禁,其理由不外是求人民勞動力和國家防禦力的增進;爲父母的,雖不必盡要生孩子,也不必有生孩子的義務,而小孩旣變形在胎內,就不許其父母自由處置,國家以其法的力量,强制去認定其生存權,國家對於未出生的小孩,旣認有生的權利,對於業經產出,並且成長的,反聽其死滅,保護其卵,而遺其雛,天下有這樣的法理嗎?且文明國家,法律上兩親對其幼兒,及未成年者,均負扶養教育的義務,也是默認其生存權的意思。兩親到底無力扶養或教育其子,有時且迫而不得不從事墮胎,國家均決然嚴禁,而於生存權一項,獨不明白規定,不是有些矛盾麽?保護未出生的生存權利,特設墜胎,殺嬰律,旣出生的,又强制其父母,負養育義務,以謀發展其生命,而於旣生而且受了養育的半途,偶然因事變而末由自存的,獨聽其自死自滅,又矛盾之甚了。

  3,我們希望不採用議會主權制,而承認別種機關的提案權。通常都說議會是民意代表機關,其實意思能夠代表與否,還是疑問。縱說可以,像現代式的議院選舉制,所代表的總是不脫局部階級意思,這是近來一般所公認的。所以新近產出的憲法,多半主張「人民直接行動權,」或「職業選舉制。」直接行動權,在我們那樣大的國家,是無法可行的,勉行之,終亦沒有實效,這個道理,在亞里斯多德當時,早已說透。職業代表制,比較可行,而就近狀觀察,亦恐不容易實現。然而我們數年來受政權爲專業的政治家壟斷之苦,已經不少了。這種政治家,大抵皆出於閥閱,富豪,和地方上出入公門的紳士。以智識未開的國民,舉行選舉,這些人是很容易當選的,何所謂代表民意!而使社會上所謂好人,一一能夠當選,爲近日好政府主義者所希望。然人的意思實依其包圍的環境而異。人情對於切己利害,必洞察得很周密,主持得很堅決。若利害關係,不大切己,多半漫無覺悟,或一覺悟,又行丟開,卽有很注意的人,亦思索不周到,或遇與本身利害衝突,要望其挺身出來主張,恐怕是不可多得的。所以我覺得於議會之外,應該使職業各機關,另有對議會提案的權利,像德國新憲法的規定,極爲必要。

  或疑別的機關,另有提案權,與議會立法權有些衝突。這是毫不足慮的。凡是立憲國,對於行政部的提案權,殆未有不承認的,因爲行政部日與政務相接觸,對於國政的興革,自比諸平日各有職業,偶然來自民間的議員,較爲明了,所以在勢不能不承認其有此項權利。同一道理,政治產業,是兩種事情,不採職業選舉制的國家,其選出的代議士,一定偏於特定階級。如英國議會,是世界議會政治的本山,曾經有人統計其選出的議員,當過律師官吏的,占十分的七八,農工商階級的代表者,只有十分的二三。產業知識,比政治知識,更難明白,在政治事務,旣承認行政部對於立法部有提案權利,獨對於產業事務,不承職業團體的提案權,未免不當。或者以爲旣承認人民的請願權,所以不要另設別種機關的提案權,人民有所提案,儘可依請願形式而行。但是請願權和提案權,何可同日而語。抑吾人主張特設職業機關,與以提案的權利,實有深意在,因爲有此機關,較易促進職業的自覺,和產業團體之養成。凡欲政治的社會化,非職業者自覺和職業者聯合爲先決條件不可。

  至於職業機關提案權的具體辦法,一引德國新憲法,卽可明白。德國新憲法第一百六十五條,特定勞動會議,(Arbeiterrate)和經濟會議(Wirtschaftarate)兩個會議,均有中央會議,地方會議二級。勞動會議是預計勞資衝突,主張勞動者利益的機關。經濟會議,是謀兩者的一致,以圖產業的增進,發展,及其防止危害的機關。中國產業不發達,勞資階級,不十分明顯,勞動會議,自然是談不到的,然其經濟會議的精神,却大有可以摹仿的價値。因爲代表民意的範圍,務求廣汎,而產業階級的希望和利害,更非一班漠不相關的數百議員,所能詳悉。一省之中有商會,農會,工會,教育會,儘可綜合而組織地方和中央經濟會議,其能代表各階級的意思,自比通常國會議員,較爲眞切些。至其職權若何,再引德國新憲法以明之。

  德國新憲法明示經濟會議的職權說:凡政府對於經濟的,社會的法律案,有提出時,必先提示於此中央經濟會議,徵集其意見。中央經濟會議,所認爲適當之社會的或經濟的法律案,亦可建設於國會,並派遣代表,說明提案理由。故按諸實質,此經濟會議,與宗國參議院,實立於同等地位,--德國參議院比衆議院權限狹小--儼如三院制的組織。現在的參議院組織,代表何人,實無根據,這一點,當時劉崇佑章秋桐兩議員,曾有提案,所舉理由,均極充分。我以爲不如把參議院取消,改爲經濟會議,旣有獨特的代表意思,而職權,仿照德憲,比諸普通議會,職權較小,必不足爲議院立法權的妨礙了。

  4,我們雖主張省制不規定在國憲中,而希望國憲裏頭,增加各省自制省憲的權利。天壇憲法本未曾規定省制,惟當時不規定的意思,係欲以普通法律手續規定,我們不主張國憲規定省制,係主張國憲之外,另有省憲,二者是相反的。惟省制不在國憲之中,係已成事實,各省中有的省憲已經公布,有的正在進行,各省自制省憲法,也是已成的現象,可以不必深論。但我們希望國憲裏頭,增加各省自由制定省憲法一條,實欲促進未制定省憲各省因此而從速制憲,且有此亦可以保持省憲的鞏固。

  總而言之,我們對於舊國會制憲一層,本極懷疑惟舊會旣已召集,除制憲以外,更無意義可說,所以不憚提出我們對於改正憲法的最低限度要求。我相信舊國會議員諸君,若不仍舊固執其十年前的頭腦,或者頭腦稍爲活動些,對於我們這種希望,必定能加以相當注意。

这部作品在1929年1月1日以前出版,其作者1928年逝世,在美國以及版權期限是作者終身加80年以下的國家以及地区,屬於公有領域


这部作品也可能在本國本地版權期限更長,但對外國外地作品應用較短期限規則的國家以及地区,屬於公有領域

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